三联生活周刊 ：保障房求解（一篇值得一读的深度分析文章）

山后

来源：三联生活周刊

　

　“十二五”建设3600万套保障房的计划，是中央政府为平衡住宅市场下的一剂猛药。而宏伟目标背后的土地保障、资金供应、地方政府的积极性等疑惑，都在呼吁住房产业长期规划政策的出台。

　　保障房的不同等级

　　在北京租住51平方米的两居室，每月只需交纳73元，听起来让人有些不敢相信。这样的好事就落到了47岁的朱天青身上，他和妻子十几年前双双下岗，因当年干活留下的劳损，朱天青患了脑血栓，妻子身体也不好，靠每月480元的低保金生活。一家三口以前一直住在农场宿舍里，只有一间16.7平方米的小平房。

　　朱天青从2008年开始申请廉租房，直到2010年12月才终于分到了红狮家园的一套，已经算相当幸运。从地铁5号线宋家庄站出来，就能看到这片崭新的小高层，沿街的大广告牌一片艳红，它是2007年北京推出的首个限价房项目，由万科开发。本刊记者看到朱天青住的是一套比较局促的小两居，客厅只能容得下三四个人转身，但这套房子如果按照市价每平方米每月30元租金计算，月租应该为1530元。从他与房管局签订的合同看，每月只需交73元。

　　廉租房是保障房体系中最低端的一级，针对最低收入家庭，其次是公租房、经济适用房和限价房，照顾到了中低收入家庭。廉租房建好后由政府出面收购，然后再租给住户，政府需要承担95%的租金。红狮家园总建设用地5.98万平方米，建筑面积20万平方米，由9栋楼组成，包括192户廉租房和1500多户限价房。从北京市保障房规划图上不难看出，绝大部分的保障房项目都位于五环外，地处偏远。像红狮家园这样靠近地铁、近邻三环的项目，在保障房的结构分级中，属于最高端一级的“两限房”。

　　现在保障房的概念越来越宽泛。若以北京为例，最初只有廉租房和经适房。随着2007年房价开始高企，北京市在廉租房和经济适用房的基础上，在全国首次推出“两限房”，即限制面积（90平方米以下）、限制价格。红狮家园在2007年底立项，这块地在拍卖的时候，也改变了以往“价高者得”的规则，改为综合评定。因此，虽然华润出价比万科高出许多，最后却败下阵来。2008年这里动工建设时，周边的商品房就已经单价过万元，而今旁边仅一墙之隔建于上世纪90年代的另一个项目，均价已经突破2万元/平方米。而红狮家园的限价房，每平方米只售6300元。

　　负责红狮家园的物业经理文立良告诉本刊，自去年7月30日第一批居民入住以来，现在已经基本分配完毕。“两限房”住户来自丰台、宣武、崇文、朝阳4个区，其中包括270户定向安置户，比如前门大街改造的拆迁户，廉租户则全部来自项目所在地丰台区的低保户。

　　像红狮家园这样的保障房项目，都是由政府制定售价和租金，同时对开发商的利润有严格规定，一般经适房的利润率是3%，限价房为5%～8%。

　　廉租房是针对最低收入家庭的，因此政府的补贴力度比较大。而针对那些收入在中等或中低水平，比低保户生活要好得多，却又买不起商品房的人来说，租给他们的房子称作公租房。从解决普通百姓住房问题来看，保障房当然受到中低阶层欢迎，但是在实际操作中，地方政府却时有难处。去年北京市公布的三处公租房中，价格最高的丰台区黄土岗项目，为每平方米每月30元，即一套50平方米的公租房每月租金为1500元，引发了租金比商品房还高的质疑。地方政府对于保障房的土地和资本投入是否有可持续性，正是保障房政策能否实现的一个根本。

　　北京住房公积金管理中心一位官员解释说，公租房成本租金由土地价格、建安成本、各种税费，以及贷款利息多个成分构成。因为土地需要进行一级开发，即拆迁安置是最基本的成本，占到公租房成本的约一半。北京土地拆迁成本每平方米在3000～4000元，也就是说在土地不存在溢价的情况下，公租房土地成本至少是每平方米3000～4000元。另外，房屋建安成本、税费（政府会有优惠）和贷款利息的成本在每平方米3000～4000元。两项相加，公租房每平方米的成本约为6000～8000元。公租房租金按照低于市场价格20%的比例收取，成本租金不作为考核标准。即使老百姓对公租房的价格不太满意，实际上政府也要补贴相当的资金，才能让公租房运转起来。

　　事实上，2010年北京保障房建设已经走在全国前列。这一年，北京政策性住房用地占全市住宅用地的50%以上，新开工建设政策性住房占全市住宅新开工数量的50%以上。

　　另一个在全国有榜样意义的城市是重庆，重庆市住房困难的中低收入群体约占城市人口的30%～40%。市政府提出了“加快公租房建设进度，三年开工4000万平方米”建设目标。与多数城市不同，重庆公租房申请不受户籍限制，凡是在重庆工作生活，不论他是本地的居民，或者是外地来渝的人员，都有可能享受到这个福利。

　　“但是重庆的模式有很大的独特性，全国100多个城市都去取过经，发现重庆的经验很好，但却没法完全复制。”住房和城乡建设部住宅产业化中心副主任、研究员文林峰向本刊记者说，保障房是一项需要政府发挥集权优势来保证实施的政策，重庆模式的优势在于，它在1997年变成直辖市的时候，大量农村集体土地变成了国有土地，政府征收有些土地的成本只有每平方米200元。重庆地区从2002年开始实施土地储备制度，将城市70%的可开发土地储备在国有的城投公司或地产集团手中。土地地价高的时候，政府就将土地多上市一些，起到平衡地价的作用。当政府要盖保障房的时候，需要多少土地就能拿出多少，土地成本较低。比较起北京现在平均每平方米3000～4000元的土地拆迁成本，重庆市政府的成本要大大减少。

　　保障房政策的变化

　　现在所说的保障房政策，实际上始于上世纪90年代国家提出的“安居工程”，它是保障房的原型。我国在解放后曾进入全民福利的大保障时期，基本是就业单位解决住房问题。随着住房市场化了，国家提出为中低端收入家庭建立“安居工程”示范小区。

　　1998年国务院出台第23号文件，正式提出三条线的保障体系，提出对不同收入家庭实行不同住房供应政策，即：最低收入家庭租赁廉租房；中低收入家庭买经济适用房；高收入家庭购买、租赁商品房。文林峰告诉本刊，各地经济适用房建设在1998年之后几年曾做得不错，最高峰时经济适用住房投资额占商品住宅投资比例达到17%，但是后来随着地方政府越来越依赖土地财政，地方政府划拨土地建经济适用房的积极性日益减弱。据中金公司2010年6月发布的《保障性住房的困局》的报告，1998～2001年，经济适用房的开发投资额、新开工面积、在建面积和竣工面积年均同比增速均高达40%～50%；而在2002～2006年，上述指标均徘徊在零增长甚至负增长的边缘，经济适用房新开工面积在商品房中的占比也从2000年的22%跌落至近几年的6%～8%。

　　保障房建设的不稳定性，在住建部做政策研究的文林峰看来，除了各地对土地财政的依赖外，关键还是缺乏全国性的住宅产业发展宏伟目标和相关的法律制度。“当民生呼声较高的时候，我们就加大住房保障的力度。当地方政府经济发展受到很大的影响，当地GDP完成出现困难，我们又开始刺激这个市场的复苏。所以住宅政策导向有时并不明确。”

　　中国社会科学院财政与贸易经济研究所城市与房地产研究室主任倪鹏飞向本刊提到，对于如何解决中低收入家庭的住房问题，政策决策者和学者的观点也在慢慢变化。在上世纪90年代末，他也支持“补砖头不如补人头”，也就是说变实物性住房补贴为货币补贴，觉得完全市场化能解决掉住房问题。但是随后的房地产开发，土地供应是垄断性的，很多开发行为也不是市场化的，得到货币补贴的低保户是否将货币用于解决住房问题，也不得而知。于是，越来越多的人达成共识，政府在保障房建设方面有不可推卸的责任。

　　从2007年开始，国家在宏观调控上明确加大了保障房力度。2009年城乡建设部提出了三年建设518万套廉租房的规划，到了2010年的时候又提出当年建设580万套，随后又提出2011年要建1000万套保障性住房。文林峰说：“这个1000万套是什么概念呢？2009年全国商品住宅竣工套数是555万套，也就是说我国要在2011年建保障性住房要大大超过原来一年商品房的总套数，不少业内人士认为难度相当大。”今年如果能开工1000万套保障房，按照商品住房去年销售900万套的规模向市场提供的话，将是内地首次在住房供应方面，保障类的住房超过市场类住房。

　　如果要细问这1000万套的数字是怎么计算出来的，则很难得到一个精确的答案。文林峰说，我国最近几年还没有一个基于全国住房情况的摸底调查，国家在1982年、1990年和2000年人口普查中，有过住房方面的调查，但现在形势变化较大，已经没有多少参考价值了。2006和2007年国家调整住房政策时，很多城市做过应急性的住房调查，但大部分是房屋本身的物理属性调查，没有和住房人群的收入水平挂钩。由于缺乏一个全国住房的基本情况，政策制定时难免有些与实际需求产生偏差。

　　有些城市建经适房，甚至出现过无人申请的尴尬状况。在这些房价不是特别高的城市，经适房建在了偏僻的郊区，交通不便，户籍人口情愿在市里头住个小房子也不愿意去，外来人口有需求，却又不是经适房覆盖的范围。

　　在中央制定政策的背后，则一直贯穿着中央和地方政府对于保障房的“讨价还价”。如果按照北京市2011年建设公租房的计划，剔除其已经落实的172万平方米的资金投入，需要另外增加的资金投入为256亿～343亿元。这相当于北京市每年财政收入的1/6。

　　相对于北京等财政实力较强的一线城市，同样提出大规模公租房建设计划的中西部城市，其财政压力要大得多。按照西安市提出的“十二五”期间完成373万平方米公租房建设的计划，按照5000元/平方米的回购价格计算，政府需要每年安排37.3亿元回购公租房。这对于这个地方一般预算年收入不足200亿元的西部重镇来说，不得不需要中央财政转移支付的帮助。虽然中西部地区国家给予每平方米补贴400～500元，但也只能占到总成本的约1/5。

　　最后住建部通过与各地签“责任状”的方式，来分配掉一年的总指标，一些省又与下边的市来签“责任状”。2010年中央将各地完成保障房的状况，纳入到政绩考核体系。

　　在今年“两会”上，住建部副部长齐骥在“人大”记者会上表示，对于今年1000万套保障性住房的资金问题，政府会多渠道筹集资金，投资总额将达到1.3万亿元左右。其中8000多亿元是通过社会机构的投入和保障对象以及所在的企业筹集来的，剩余的5000多亿元资金，将由中央政府和省级人民政府以及市县政府通过各种渠道来筹集。

　　模式求解

　　从开发商来说，因为利润率低于商品房开发，一直以来民营房地产企业对保障房项目兴趣不大。以北京的保障房开发为例，像住总集团这样的国企才是大户。北京住房保障办公室和住总集团向本刊提供的数据是：“十一五”期间，北京实际开工的保障性住房4392万平方米，其中住总所承担的项目就超过400万平方米。

　　住总集团一位负责人向本刊记者解释说，保障性住房虽然利润低，但最起码销售有保证，不用担心市场，这对于在市场营销上并不占优势的国企来说，也是一种保障。当然，最主要的还因为，住总集团拥有上万名员工，如果再算上旗下的建筑工人，至少十几万人，“如果不追求流水，没活干的话，这些人的吃饭问题怎么解决？”

　　承担社会责任，这是本刊记者采访中，不管是国企还是民企，在谈及保障房市场时一致的解释。但是，仅仅依靠对社会责任的承担，庞大的保障房项目能否持续健康发展下去？保障房会不会变成政府和企业的包袱？万科总裁郁亮在接受采访时透露，至今万科还没有找到成熟的保障房运作模式。

　　一位不愿透露姓名的业内人士告诉本刊记者，以往民企承担保障房开发，主要是为了改善其与政府的关系，“毕竟房地产开发的每一个环节都离不开政府”。自从去年房地产大规模调控以来，越来越多的民企也开始转向保障房，那是因为市场不景气，只要有项目可做，还可以提高资金周转率。毕竟，对于开发商来说，房屋差价与资金周转率是两个最主要的轮子。

　　现在企业参与保障房开发，最常见的模式是配建，即商品房开发之中搭配一定量的保障房，比例有多有少。红狮家园名义上是一个保障房项目，但也并非完全是赔钱赚吆喝。除了9栋保障房，在宋家庄地铁口旁边还有2栋高端商品房。现在地基刚刚挖了大坑，每平方米售价超过2.8万元，连同底商，早已抢购一空。

　　土地和资金如何保证到位，一直是保障房政策能否落实的重点。文林峰认为，各地情况差异太大，实施政策不能一刀切。像北京、上海这样的城市，房价超高，经济适用房和限价房与商品房价格差距比较大。如果是这样的城市搞实物性的以产权为主的经济适用房和限价房，必然会导致巨大的寻租空间，大家都会削尖了脑袋去申请。5年上市交易之后，不管怎么分成都会有巨大的收益空间。所以，在这样的人多地少的大城市，应该大力发展公租房，让政府持有大量的公租房，形成一种资源良性循环。政策设计的关键是保障房不能有投资的利益空间。

　　大城市中人们对商品房的购买能力，很难单一靠限购令等政策来打击。在北京采取限购政策之后，2010年11月统计显示，一次性付款的人占整个购房人群的70%，而过去在贷款没有严格限制的时候，一般一次性付款占到百分之二十七八这样。“全国的有钱人都来北京买房，你严格控制贷款他也能买得起。这种情况下保障房的资源不能流入市场去交易。”

　　而在中小城市，本身市场价的房租就很便宜，政府如果建公租房，和商品房差别并不会太大。“这一部分人就不如通过市场化租赁来解决，可能更有利于资源的配置。政府最多发点补贴就解决了。”

　　按照中央规定，地方政府必须拿出土地出让金净收益的10%来进行保障房建设。而原本就对事权和财权不匹配颇有微词的地方政府，若失去了财政上的支柱，保障房的实施有可能大打折扣。文林峰说，很多地方在工业园区建设公租房，租给园区企业职工，这虽然也是一种重要的保障方式，但不能代替面向社会普通低收入家庭的保障房。

　　倪鹏飞提到，现在中央强调保障房的建设，很大程度上是希望对城市的“夹心层”会有帮助。这些“夹心层”包括1998年房改前没有分到房的城市居民、城镇新的就业人口、外来新增大学生等等。如果廉租房、公租房、经适房等形成一个阶梯式的保障体系，那老百姓就能明确自己未来可以期盼到的生活。比如刚刚大学毕业的上班族，没有什么积蓄，可能住到了公租房里，随着收入能力提高，就能出钱买限价房，等到成为比较稳定的城市白领，又有能力去买更好的商品房。退出的保障房应该只能卖给政府，或者是保障对象，这样避免申请者从中获利，保障房的存量又不会减少。但是现在经适房不是封闭运行的，一些早年住上保障房的人群，即使收入水平已经高于规定，也拒绝搬出来，政府等于失去了这些保障性的住房。

　　地方财政如果不再过多依赖出卖土地，一些专家寄希望于房产税成为地方税收的主要来源。可是从目前已经试行房产税的城市来看，效果并不好。文林峰说，房产税是一种资产税，资产税应该是按评估价值来收税的，那么必须建立全国联网的住房档案管理信息系统。这个系统现在正在做，以后一个人在全国有几套房，系统联网后能查得非常清楚。第二个基础就是收入的诚信系统。

　　但是说到具体的房产价值评估，则是一件难以落实的工作。“全国现在城镇的存量住房大概有110亿平方米，简单估算一下，如果说100平方米一套就有1.1亿套房子。如果把1.1亿套房子都估出个价格来，然后把税收单寄给消费者，消费者认可然后才能交税。大家可想而知这个工作量有多大。我们曾经做过测算，如果全国的估价师什么都不干，就评这1亿多套房子，就要几年的时间。而可能几年之后，整个房子的估价和价值都会发生非常大的变化。这个难度是非常大的。所以，房产税任重道远。”在房产税短期内难以成为地方财政的主要来源时，保障房政策能否落到实处，需要解决制度上的种种困惑。

嘿嘿

恩，写得还是很中肯的。