北京配建保障房受阻 土地财政饥渴如旧

山后

  21世纪经济报道
　　王营

　　当土地市场低迷，保障房市场化供地的困境就开始凸显。

　　今年2月1日，北京市住建委曾经发布过一份《关于贯彻国务院办公厅保障性安居工程建设和管理指导意见的实施意见》的文件称，普通商品住宅用地中配建保障性住房比例一般不低于30%；轨道交通沿线、站点周边以及商业、产业聚集区周边商品住房用地中配建保障性住房比例还应适当提高，配建的保障性住房以公共租赁住房为主。

　　这一规定曾被业内人士视为解决公租房土地供应以及资金困境的亮点。但4个月过后，这些提法似乎已被人遗忘。北京市住建委一位不愿意透露姓名的人士向记者表示，当前的保障房尤其是公租房，主要以集中供应或者鼓励企业利用自主用地建保障房的方式建设。

　　“招拍挂土地配建保障房的方式，难度很大。”该人士解释说，“找到一块交通方便、配建保障房后又能有利润的地块太难了。比如海淀万柳区那块备受关注的住宅用地，本身拆迁成本很高，挂牌起始楼面价就达到2.4万元/平方米。这样的出让底价让开发商做普通商品房能不能有利润还是个疑问，更何况再要求配建保障房？”

　　配建供地后继乏力

　　早在2011年的十一届全国人大常委会第二十三次会议联组会议上，原国土部副部长贠小苏就表达过他对今后保障房供地的担忧。他认为，2011年把相当一部分易供的土地及时供应了，2012年拆迁征地的任务会越来越重，如何保持保障房用地有效的供给，难度较大。

　　在2012年土地低迷的背景下，任务更为艰巨。

　　北京市住保办相关负责人还曾向本报记者解释称，土地出让配建保障房的目的，一方面有利于各阶层人群和谐共居，另一方面也可让保障房人群享受商品房建设的公共服务设施。初衷良好，但现实却很“骨感”。

　　记者翻阅了北京市土地储备中心经营性土地公告，自2月1日北京市建委文件发布后，就再也没有出现普通住宅配建保障房的情况，而是普遍采用“限地价，竞公租房”的方式。区别在于，前者必须配建若干保障房，而后者则可能无须配建。事实上，今年2月以来成交的地块，没有一幅地块进入到竞建公租房环节。

　　以今年北京最高价成交的住宅用地东直门香河园地块为例，该地块出让公告公布前，北京市国土局为了防止出现“天价地”，规定当竞买报价达到合理土地上限价格时，则不再接受更高报价，转为在此价格基础上通过现场竞投配建公共租赁房面积的方式确定竞得人。但在实际成交中，该地块2.57万元/平方米的楼面价尽管创下近几年住宅地块的新高，但仍未达到市土地中心设定的“最高上限”。更未进入“竞配建公租房面积”这一环节。

　　近期北京市国土局挂出的海淀万柳区地块，甚至设定竞公租房的价格上限条件也没有了。

　　财政部财科所副所长王朝才向记者表示，通过配建保障房想法不错，但在政府与开发商的博弈中，可能出现两种结果，一是影响地价下行，开发商竞争土地的动力减弱；二是地价没有受到影响，开发商也乐于承受。但他认为，出现前一种的可能性更大。

　　前不久一次国土局与开发商的座谈会上，开发商不仅提出了配建保障房的压力，甚至还提出政府能否考虑降低土地出让金支付门槛。可见，在调控的背景下，让市场化土地背负保障房任务的方式，困难重重。

　　接近住建委相关人士对记者称，为了保证以公租房为主体的保障房任务能够顺利完成，目前集体建设和鼓励企业自主建设成为供地主体。而市场化供地这一块配建的方式受制因素太多，比如土地成本、区位、交通等。

　　集体建设主要是指北京于年初推出的50村试点集中建设公租房以及政府自有储备用地建设公租房；企业自主建设的公租房往往成为园区公租房，这类公租房建成后会优先分配给企业员工，也容易成为社会所担忧的“企业福利房”。

　　地方债务压顶

　　北京市住建委以文件的形式规定商品房配建保障房，是对此前两年经验的总结。

　　据公开资料，2010年北京共推出含居住用地81宗，含政策性住房成交的地块为19宗，其中仅2宗是单独以限价房方式供地，其余17宗均采用了商品房搭建保障房的方式。2011年成交的249宗土地，配建保障房(包括公租房和限价房)的土地达到20宗左右。

　　然而，这种方式2012年开始受到了挑战。

　　易居中国市场研究部提供的数据显示，从2002年起，全国土地总收入相当于GDP的比例就高于20%，此后逐步加大，成为地方财政性收入的重要来源。尽管2011年土地出让金相当于地方财政总收入的38.4%，比2010年降低了2个百分点，但仍处于历史较高位。

　　调控正在改变这一状况。据国家统计局数据，今年1-4月，房地产开发企业土地成交价款1826亿元，下降13.7%，而1-3月时还是增长2.5%。上海易居房地产研究院对全国20个典型城市监测数据显示，2012年前4个月，20个典型城市土地成交建筑面积同比下滑23.7%，降幅明显。

　　北京土地市场更为低迷，在北京土地整理储备中心网站上，北京上一宗住宅用地成交时间为4月16日。当日，位于东直门香河园区域的一宗商住用地高价成交。自此至今的51天中，北京仅成交了1宗商业用地和8宗工业用地，住宅用地没有任何成交记录。

　　无可回避的是，按照审计署的公告，2011年-2012年将是我国地方政府债务集中到期的高峰时间段。2011年我国地方政府债务到期额为26246亿元，占全部债务总额的24.49%；2012年我国地方政府债务到期额为18402亿元，占全部债务总额的17.17%。由于2011年到期债务大部分将以再融资的方式周转到2012年，预计2012年到期债务本金额或超过3万亿，加上进入新年度后利息调整，2012年将是我国地方政府债务风险最大的时期。

　　上海易居房地产研究院研究员吴晓君认为，对于背负着保障房等大量公共开支的地方政府而言，微调房地产政策以缓解经济和收入下滑势头成为其最现实的选择。吴晓君眼中的微调也包括，北京市对于配建保障房要求避而不谈以及挂牌土地不再公告截止日期。

　　中国房地产学会副会长陈国强称，在市场低迷的情况下，配建30%保障房，对地方政府而言，的确是省事了，但对开发商而言，成本压力很大。“前不久，北京市曾对开发商配建兴趣进行过问询调查，结果证明开发商对配建出让土地的方式兴趣不大。在这种背景下，地方政府为了保证土地财政，会暂时放弃这一方式。”

南北

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