专家：小产权房清理不能一刀切 部分可纳保障房

山后

经济参考报 作者：王涛

　　饱受争议的小产权房终于将在试点地区率先破题。继有关主管部门对清理整顿小产权房再度明确表态后，有消息曝出，北京国土资源部门一名干部因查处小产权房不力而被追究刑事责任。

　　接受《经济参考报》采访的专家认为，主管部门对小产权房整顿清理的决心不同以往，当务之急是尽快公布清理小产权房的具体方案。小产权房问题的背后是现有制度下不同利益主体的多重博弈，不能“一刀切”，一个可能的政策选择是将部分符合要求的小产权房吸纳进保障性住房体系。并预测，北京等一线城市可能会被纳入试点范围。

　　试点清理时间窗口将开启

　　中国房地产学会副会长陈国强接受《经济参考报》采访时表示，在这样的时间节点，曝出北京国土资源部门干部因查处小产权房不力而被追究刑事责任案例，表明主管部门对小产权房整顿清理的决心不同以往，通过反面教材警醒各地其他主管官员，如果查处小产权房不力可能会被问责，甚至会面临刑事判罚。

　　最新消息披露，北京市国土资源局怀柔分局执法监察队原负责人曹建明，被怀柔法院以犯玩忽职守罪判处拘役6个月，缓刑6个月。这是北京市首起因查处小产权房不力追究国土部门干部刑事责任的案件。

　　就在此前不久，国土资源部有关负责人公开表示，今年我国将在部分地区进行试点，为全面清理小产权房做制度和政策准备。目前，中央要求各地对农村集体土地进行确权登记发证，对小产权房违法用地不予确权登记发证，所以不受法律保护。

　　事实上，我国对小产权房的政策法规一直是明晰的。根据《中华人民共和国土地管理法》，农民集体所有土地使用权不得出让、转让、出租用于非农业建设。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正。没收违法所得，并处罚款。

　　也就是说，在农村集体土地上擅自进行房地产开发并出售给集体经济组织以外的居民是不合法的。相比商品房，小产权房不具备房产管理部门颁发的房屋所有权证书和国有土地使用权证书，产权不完备。

　　近年来，小产权房问题引起了社会广泛关注。国土资源部等有关主管部门也多次发布通知，要求停建、停售、停购小产权房，反复强调小产权房交易的风险。在2007年，原建设部发出风险提示，提醒购房者，以城镇居民身份到农村购买农村住房，不符合现有土地管理制度的规定。同年，国务院常务办公会明确要求城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。国土资源部也于2008年和2009年相继下发通知，要求不得为小产权房办理任何形式的产权证明。坚决叫停各类小产权房。

　　“小产权可以说是破坏现在商品房和保障房游戏规则的产品。”北京中原市场研究部总监张大伟说。陈国强也表示，小产权对现行制度框架下的房地产市场秩序的扰乱不容低估。试点清理小产权房与当前房地产市场调控密不可分，如果能利用当前房地产调控的机会，将小产权房问题解决，不论是对土地市场的规范运行还是对未来行业发展的外部环境，都是很有意义的一件事。

　　多重博弈致小产权房屡禁不止

　　专家认为，小产权房现象背后更深层次原因是现有制度下不同利益主体的多重博弈。在我国二元城乡土地制度下，集体经济组织有通过对集体土地开发获得可观收益的利益诉求，购房者也可以低于市场商品房的价格购得住宅。而对于地方政府来说，小产权房的建设没有缴纳土地出让金与各种税费，还对土地市场造成了冲击。同时由于其售价低对开发商主导的房地产市场价格体系造成冲击。

　　近年许多大城市的周边都出现了小产权房。那么，我国小产权房的建设规模到底有多大呢？全国工商联房地产商会一份最新的研究报告披露，1995年至2010年间全国小产权房竣工建筑面积累计达到7.6亿平方米，其中“十一五”时期小产权房竣工规模达到2 .83亿平方米。而此前曾有估算，目前我国小产权房总量约50亿至60亿平方米。

　　“小产权房历史背景和发展过程都很复杂，其形式也是很多元化的，很难做翔实的统计，但可以肯定的是小产权房的数量非常可观，其在市场中所占比重也是不容忽视的。”陈国强说。

　　记者了解到，从物业形态看，多数小产权房是普通住宅，也有少量高档住宅和别墅等物业类型。从价格看，相当一部分小产权房只有同样位置商品房价格的一半左右。名义也多种多样。有的是借着农业设施、廉租公寓的名义现身市场，有的则是以旧城改造、城中村改造等名义发展壮大。有的项目甚至打着“现代农业”的旗号，通过与农村集体签订土地租赁协议，然后承租方在种植大棚旁或大棚内建小产权房。

　　审视小产权房问题出现的原因，专家认为，人们购买小产权房的直接原因是高房价，深层次原因则是现有制度下不同利益主体的多重博弈。

　　“房价中土地成本占比逐年上涨，比如北京通州，同样区域的住宅，小产权房价格每平方米才6000元左右，而商品房价格则达到了1.2万左右。对于购房者来说，即使是计算居住成本，小产权也是划算的。所以有了需求，有了需求就有供应。”张大伟接受《经济参考报》采访时说。

　　2009年便在北京市海淀区购买了一套小产权房的徐先生对记者表示，之所以买小产权房就是图便宜，“即使被收回也不会有太大的损失，况且全国有这么多的小产权房，不可能全部被查处。”

　　这种法不责众的心理预期也是国家三令五申的政策收效有限的原因之一。一位业内人士告诉《经济参考报》记者，我国小产权房的购买行为已经具有相当的群体性和普遍性，从众行为和法不责众的“赌政策”心理使得小产权房愈演愈烈。

　　记者通过对一些小产权房业主采访了解到，即使买房前明确被告知不会取得正规商品房所有权证和国家土地使用证，仍会购买使用。并且相信，即使遇到政府征地也会得到相应补偿。

　　北京等大城市可能被纳入试点

　　在陈国强看来，在现有制度框架内，可以考虑探讨对农村集体用地进行一些合理的流转，让农民能够分享改革发展的成果，给他们一个合理的出路。有专家建议，对使用宅基地和建设用地的小产权房应采取适当方式予以合法化。比如，在补交土地价款和补充相关手续后使其商品房化，使小产权房转变为拥有完全产权的商品房。

　　就在有关主管部门明确要求停售停建，并将开展试点清理时，一些地方的小产权房项目隐现涨价迹象。有媒体披露，在政策高压之下，北京市部分小产权房仍处于上涨或涨后价格持平状态，其中通州、顺义等地的部分小产权房价格甚至有逼近大产权房的趋势。

　　“ 目 前 如 何 清 理 的 方 案 没 有定，给大家的预期是不明确的，到底试点清理意味着对过去已有小产权 房 的 宽 容 还 是 ‘ 一 刀 切 ’ 不 清楚，有些人抱着侥幸心理，误以为已有的小产权房身份会合法化，有些小产权的开发商可能也会这样引导市场。”陈国强认为，在这样一个敏感阶段，有关部门应该尽快公布清理小产权房的原则性意见和具体方案，以便大家形成正确的政策预期，否则会引起新一轮的市场紊乱，形成更大的供需扭曲。

　　记者了解到，早在2010年国土资源部相关负责人就表示，国土资源部等14个部委已经联合成立小产权房整治处理领导小组，并于当年召开了第一次领导小组会议，研究制定小产权房处理相关政策方案。

　　陈国强认为，对于长期、大量存在的小产权房，有关主管部门到底是什么态度不能再含含糊糊，必须正视目前的状况，解决小产权房问题已不能再向后拖延，现在已经到了根治小产权房暴露出种种问题的时候了。

　　另外，有些小产权房可以疏导到保障房范畴。陈国强认为，政府应该因势利导，将保障性住房建设与解决小产权房问题结合起来，即将部分符合要求的小产权房吸纳进保障性住房体系。

　　在张大伟看来，执行力度上还要加以区分，要明确对之前小产权的腾退或者补偿办法，对新建项目必须严格铲除。再者是分化购房群体，“小产权购房者主要是两类，一类是的确的自住需求，这部分应该有不同类型的保障房解决，另外一部分是投资者，这部分应该和楼市调控一样，严格限制。”此外，对小产权违法行为的惩罚必须加大力度。

　　至于接下来清理试点的选择，国土资源部有关负责人说，国土资源部将联合有关部门，选择部分问题相对突出的地区，稳妥有序开展试点工作，在此基础上为启动全面清理小产权房做好制度和政策储备。

　　陈国强则认为，北京等大城市因其具有风向标的作用可能会被纳入试点，此外，其他类型的城市也可以选择若干个试点，针对具有典型情况拿出有推广价值的处理意见，这对下一步系统地处理小产权房问题无疑具有积极意义。