北京首次提出控制人口规模 将推行居住证制度

山后

21世纪经济报道 人口增长连续突破城市人口规划预期，北京首次提出“人口规模控制”。

　　1月16日召开的北京市人代会上，市长王安顺向大会做政府工作报告时表示：“深入研究控制人口规模的治本之策。立足当前，着眼长远，细化落实各项具体措施，切实把常住人口增速降下来。”

　　统计数据显示，北京2012年人口达到2069万人，从2000至今，每年平均新增常住人口60万人，相当于一个中等县级市。

　　三大调控办法

　　常住人口指的是实际经常居住在某地区半年及半年以上的人口，等于常住户籍人口和常住流动人口的叠加。

　　每年从外省迁移到北京的户籍人口约十几万人，另外大量外籍人口到北京工作生活，在过去的十年每年增长44万左右。据估算，2012年，北京每3个人中就有1人来自外地。

　　但是北京市现有人口基础信息底数不清、情况不明，难以构建有效的人口预警机制。

　　目前北京市对人口总量和结构如何调整正在研究，虽然还没有出台比较明确的意见，但总体思路是：以政管人、以业控人和以房管人。

　　王安顺在工作报告中表示，人口规模调控，一是加强统筹协调。对重大规划、重大政策、重大项目进行人口评估和交通评价、水资源评价，研究建立与人口调控挂钩的政府投资、公共资源分配机制，明确区县调控责任，实行重点督查考核。

　　二是抓好产业调控。修订产业准入目录，强化节能节地节水、环境、技术、安全等标准，完善税收征管，推进服务业优化升级，严控低端产业无序发展，严厉打击违法建设和非法生产经营。

　　三是强化以房管人。支持制定房屋租赁条例，推广组织化管理模式，依法管理出租房屋，继续治理群租房问题。

　　由于经济增速开始下降，提供的就业机会减少，房租等居留成本的提高，包括房、车限购，北京市常住人口增速已经于2011年开始下降。

　　据北京市委党校北京人口发展研究中心发布最新的北京人口发展研究报告显示，2011年，本市人口增速出现了自2006年以来首次放缓的趋势，2012年人口增量再降至50.7万人。为近六年来常住人口增量最少的年份。

　　推行居住证制度

　　政府工作报告还明确提出，推行居住证制度。

　　据悉，早在两年前，北京就已经展开居住证政策制定的前期调研工作，调研内容包括年龄结构，人口数量，从事职业，在京具体有什么困难，目前暂住的情况等。

　　北京市政协去年围绕首都城市发展中的难题和瓶颈，也开展了系统的调研，其中就有关于北京实行居住证制度的相关调研。

　　“北京当前的主要矛盾就是人口、资源、环境的矛盾，要缓解这个矛盾，需要我们在人口调控方面有相关的举措。” 北京市政协委员、北京市政协社会和法制委员会主任吴玉华表示。

　　居住证的实施，意味着北京将打破户籍、人群和地区的界限，逐步实现社会保障的全面覆盖。


　　另外，目前北京实施的工作居住证不同于未来实行的居住证，前者是针对人才，而后者是针对人口，前者针对的面很窄，而后者是普遍的实施。

　　居住证制度实施后，其持有者在北京工作、生活的年限长短，与其所享受到的公共服务的多少成正比，最终的发展目标是和户口并轨，但会是一个长期的渐进过程。

　　吴玉华表示，北京居住证制度实施的前提是，在现有政策条件下，对医疗、教育、养老等基本公共服务资源进行准确测算，弄清楚北京能够提供何种保障、保障到何种程度。

　　另据北京市委党校北京人口发展研究中心调查，北京市常住人口总量最多的是城市功能拓展区，城市发展新区人口的比例也有所增加，首都功能核心区和生态涵养区人口比例有所下降。

　　增强城市副中心和新城承载能力，成为北京疏散人口的另一举措。

　　王安顺表示，要把副中心、新城作为发展重点，提供更好的工作机会和生活环境，尽快建设成为优化城市布局的重要载体。

山后

常住人口增速须降 首次写入政府工作报告

京华时报

政府工作报告中提出，人口资源环境矛盾是现阶段躲不开、绕不过的发展难题，关系人民群众切身利益，关系首都形象，关系发展全局，必须严肃面对、标本兼治。“控制人口规模”也首次写入政府工作报告，提出今年“常住人口增长速度明显下降”的目标。

  相关专题：2014年北京两会房产报道

  1

  人口规模

  ‘要有调整的决心和信心，同时还要为常住人口提供很好的服务。’

  【报告】

  加强人口规模调控。从落实城市功能定位、优化产业结构、调控资源配置、加强规划引导等方面入手，深入研究控制人口规模的治本之策。立足当前，着眼长远，细化落实各项具体措施，切实把常住人口增速降下来。

  报告要求切实将常住人口增速降下来

  人口数已超2020年规划

  《北京城市总体规划(2004-2020年)》从2004年执行至今已有十年时间。按照规划，到2020年北京总人口控制在1800万人左右。而事实上，北京的人口数量早已超过规划数量。在2013年底市人大召开的座谈会上，市政府相关负责人表示，北京人口已经超过2100万。控制人口规模，将是总体规划修改的重要内容之一；而不再大规模扩大建设用地，又是控制人口规模的有效手段之一。

  北京市规划委副主任、新闻发言人王飞介绍，北京市修改城市总体规划从2013年已经启动了准备工作，此次规划修改思路将有大的转变，将从“增长式”的规划转变为一个“减量化”的规划。

  王飞表示，这次规划修改首先需要明确的是并不是全面修编，而是对重点问题进行修改。修改主要内容包括三个部分：首先是对总体规划执行十年来的情况进行评估；第二是梳理问题，这十年来到目前阶段存在哪些主要问题或阶段性的矛盾，并分析原因；第三是结合落实十八大精神，对一些重要问题进行研究，并提出方向。

  不再大规模扩大建设用地

  王飞透露，这次规划修改在思路上有比较大的转变，历来的规划都是“增长式”的规划，这次将转变为“减量化”的规划，体现在不再大规模地扩大建设用地。

  王飞介绍，本市用地结构中两类用地的占比将进行调整。一是城乡建设用地比例结构中，集体建设用地占比过大。规划将结合集体建设用地的改革、方式的转变，将城乡土地进行统一管理，更加集约，将研究一系列的配套政策。第二是用地比例结构中产业用地占比过大，特别是北京外围工业区的占比过大。和国外国内先进地区比，这类工业区的效益不算高。因此按照中央城镇化工作会议“特大城市降低工业用地的比例”的要求，将对全市的工业用地进行梳理并进行优化调整。

  此外，单一规划北京还将拓展到和周边区域进行整体规划，将北京的发展和周边天津、河北甚至整个环渤海地区都联系在一起，放在更广的视野中进行考虑。

  人口调控目标将控制增速

  王飞表示，规划修改将会明确到2020年的人口调控规模。具体控制目标数据正在组织不同领域专家进行研究，但需明确一点，即人口必须要控制。

  “人口从增长到平稳有一个过程，北京总体还处在上升通道，调控有难度。”王飞坦言，但是要有调整的决心和信心，同时还要为常住人口提供很好的服务。人口调控要实事求是，因此第一步目标是“刹车”，即降低增速。第二步目标是优化布局，目前本市人口过于集中在中心城，要通过产业布局调整等方式，避免人口“扎堆”。

  王飞强调，控制人口不是通过行政手段，而是通过产业调整以及市场化调整。政府工作报告也提出，将加强配套政策研究，制定商品交易市场管理办法，引导服装、小商品、建材市场逐步退出。研究中心城优质公共资源和人口向新城疏解的利益引导机制，完善企业跨区县迁移管理办法，促进资源要素合理配置与生产力布局优化。

  2

  人口评估

  ‘更重要的是要做好预评估，充分论证，如果事后才追责，可能破坏已经造成了。’

  【报告】

  加强统筹协调。对重大规划、重大政策、重大项目进行人口评估和交通评价、水资源评价，研究建立与人口调控挂钩的政府投资、公共资源分配机制，明确区县调控责任，实行重点督查考核。

  重大规划将进行人口评估

  三个项目试点人口评估

  据北京市人口和计划生育委员会网站消息，去年9月，《关于报送建立北京市重大规划、重大政策、重大项目人口评估机制实施方案的请示》已经市政府主要领导批示同意，“建立重大规划、重大政策、重大项目的人口评估机制”工作已由研究论证阶段进入了实操阶段。按照先行先试的思路，首都核心演艺区(天桥演艺区)项目、海淀北部研发服务和高新技术产业集聚区项目、北京(房山)高端制造业基地项目这3个代表性项目，作为人口评估工作的第一批试点。

  据了解，建立重大规划、重大政策、重大项目的人口评估机制是调控人口规模的重要措施之一。北京建立人口评估的总体考虑是，坚持人口在经济社会发展的基础性地位，以人口规划为依据，重点评估重大项目的实施、重大政策的出台对地区或全市人口规模、素质、结构、分布的影响，确保重大项目实施、重大政策出台符合人口规模调控的要求。

  发展必须要考虑承载力

  北京大学城市与区域规划系主任、教授吕斌表示，重大决策、重大项目往往包括了发展的策略，包括一些重大的事件、计划，特别是一些发展战略战术问题，必须要考虑承载力的问题，所以对北京这个做法表示肯定和赞同。

  关于承载力，吕斌说，城市里一个比较重要的方面就是资源承载力。比如北方城市水资源不充足，所以重大项目、产业上马之前要考虑吸纳的人口规模，考虑水资源承载力。

  吕斌认为，第二个要考虑的方面是基础设施的承载力，比如交通压力。第三个方面是就业岗位的承载力。

  如果对区县重大项目的人口调控进行督导考核，区县引进项目时，将更加理性。不过，吕斌表示，更重要的是要做好预评估，充分论证，如果事后才追责，可能破坏已经造成了。

  吕斌表示，从北京这次工作报告可以看出，政府对人口调控也已经从原来的中心城区，扩大到对所有新城的人口规模调控，而通过重大项目、产业项目的预评估进行人口调控，是控制人口规模的重要手段。

  3

  人口身份

  ‘除了包括现在暂住证的一些社会服务功能外，它或将可以实现一部分社会服务功能。’

  【报告】

  做好流动人口基础登记办证工作，建设实有人口服务管理全覆盖体系，推行居住证制度。

  未来不办居住证将受处罚

  具体施行时间还不能确定

  党的十八大明确提出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。今年以来，户籍制度改革进程加速推进。5月6日，国务院常务会议确定今年将出台居住证管理办法，分类推进户籍制度改革，完善相关公共服务及社会保障制度。

  北京市人口总队介绍，现阶段，居住证制度仍然在规划之中，这项政策此前已经研究了好几年。

  资料显示，2011年北京市常住人口2018万人，比1990年增加87%。从2000年到2011年的11年间，北京市人口增加637万人，是前一个10年增加人口数量的两倍多。在全市2018万人口中，外来人口达742万人，比2000年的256万人增加了486万人，接近两倍。换言之，10多年来，北京市人口增量中，户籍人口增加对全市人口增长的贡献率不到四分之一，另外超过四分之三的增长是外来人口造成的。

  但北京目前实行的暂住证政策让常住者没有归属感，在所执行的暂住证登记办法中，外地来京人员主动登记办理率不是很高，很多人直到需要办理出入境等证件时才到公安机关办理暂住证，这种现状不利于警方掌握流动人口底数。为此，本市从几年前就开始研究制定居住证制度，对于具体施行时间现在还不能确定。

  居住证将附加公共服务

  市人口总队透露，居住证不同于暂住证的地方主要体现在附加在上面的公共服务上。除了包括现在暂住证的一些社会服务功能外，它或将可以实现一部分社会服务功能，但现在具体方案还未出炉，所以具体可享受到哪些社会福利还未最后确定。未来居住证将不设置门槛，所有外地来京人员都可办理。同时，对于不办理的个人，本市也在研究制定处罚措施，这将更好地摸清本市的流动人口总数，向相关职能部门提供清晰数据。

  市政协委员、北京市人民政府法制办公室党组书记周继东表示，持证者在北京工作、生活的年限长短，应与其所享受到的公共服务的多少成正比。居住证制度最终的发展目标是和户口并轨，让所有人享受同等的国民待遇。但是现在的发展阶段还有一定的距离，有一个渐进的过程。

  国务院发展研究中心农村经济部副部长何宇鹏认为，可以通过积分落户和居住证制度双轨推进的办法，逐步解决大城市外来人口市民化问题。《上海市居住证管理办法》已施行。《管理办法》规定对在上海合法稳定居住和合法稳定就业的持证人进行积分，达到标准分值的，可享受子女教育和社会保险等方面相应的公共服务待遇。

  4

  人口居所

  ‘与目前已出台的房屋租赁方面的规定相比，条例出台后，各方面将更加完善。’

  【报告】

  强化以房管人。支持制定房屋租赁条例，推广组织化管理模式，依法管理出租房屋，继续治理群租房问题。

  房屋租赁条例将进行调研

  住建委执法队实地调查

  北京的流动人口，很多住在群租房里，群租房违规出租，破坏房屋结构，存在很大的安全隐患。北京市住建委主任杨斌在两会上表示，房屋租赁是房屋整体供应体系的重要方面，目前出现很多不规范行为。比如非法群租，存在很大安全隐患，同时中介违规行为也很突出，尤其是黑中介。

  杨斌称，今年将进行房屋租赁条例调研，主要是将对租赁市场的规律、问题、症结进行摸底，积极稳妥推进条例制定。“与目前已出台的房屋租赁方面的规定相比，条例出台后，各方面将更加完善。”

  关于群租房的治理，据记者了解，北京目前以综治办牵头，多个部门联合治理，北京市住建委已组织执法队伍多次实地调查。

  去年11月，北京市房屋违法出租问题治理工作动员部署会议召开，会上提出，将以整治群租房为重点，按“属地负责、部门尽责，规范管理、消除隐患”的原则，集中开展房屋违法出租问题专项治理工作。

  群租房与产业的布局息息相关。市人大常委会日前进行了关于“合理调控城市人口规模，加强城市流动人口服务和管理”的专题调研。调研报告认为，必须坚持首都经济的发展方向，通过大力推进科技创新，调整优化产业结构，来调控人口结构和规模，充分发挥首都的科技、人才、信息优势，大力发展知识和技术密集型产业，大力发展生产性服务业、文化创意产业、高新技术产业和现代制造业。要调整本市房地产业发展的指导思想，以着力解决现有常住人口的住房需求为主，加快建立健全基本住房保障制度。

  违法出租按照高限处罚

  据公安机关介绍，截至去年上半年，全市有群租房3.8万户，11.9万间，消防治安隐患突出。整治后要取缔群租格局，恢复房屋原貌，依法查处黑中介。经过一年治理，基本杜绝群租房，并形成长效管理机制。

  北京对于出租群租房的房东，也下了“猛药”，出租房达10间以上或租住人员达15人以上的，出租人应建相应管理制度，未落实安全责任的可处1万以上3万以下罚款，后果严重的处3万以上10万以下罚款。前天，北京市住建委发布一份通知，对于违法出租的，将按照高限处罚。

  此外，出租群租房的，房屋还将面临买卖限制。出租房屋人均居住面积低于5平方米，每个房间居住超2人(有法定赡养、抚养、扶养义务关系除外)；改变房屋结构分割出租；将厨房、卫生间改为卧室居住的违法的，将处罚出租人。同时向社会公开该套房屋信息，限制买卖。

山后

北京将控制人口无序增长 人口下降将成评估选项

法制晚报讯 (记者 张雷 李洁 白冰)  人口评估

　　【名词解释】人口资源环境矛盾是现阶段躲不开、绕不过的发展难题，今年的北京两会将深入研究控制人口的治本之策。

　　【摘要】“细化落实各项具体措施，切实把常住人口增速降下来。对重大规划、重大政策、重大项目进行人口评估和交通评价、水资源评价，研究建立与人口调控挂钩的政府投资、公共资源分配机制，明确区县调控责任，实行重点督查考核。”

　　【解读】  天桥演艺区 将试点人口评估

　　在今年的政府工作报告中，“加强人口规模调控”被列为“破解城市发展难题，不断提高可持续发展水平”的第一项重点任务。

　　法晚记者从北京市人口和计划生育委员会了解到，建立重大项目、重大政策评估机制是调控人口规模的重要措施之一。本市建立人口评估的总体考虑是，坚持人口在经济社会发展的基础性地位，以人口规划为依据，重点评估重大项目的实施、重大政策的出台对地区或全市人口规模、素质、结构、分布的影响，确保重大项目实施、重大政策出台符合人口规模调控的要求。

　　目前，《关于报送建立北京市重大规划、重大政策、重大项目人口评估机制实施方案的请示》已经市政府主要领导批示同意，“建立重大规划、重大政策、重大项目的人口评估机制”工作已由研究论证阶段进入了实操阶段。

　　首都核心演艺区(天桥演艺区)项目、海淀北部研发服务和高新技术产业集聚区项目、北京(房山)高端制造业基地项目这3个代表性项目作为人口评估工作的第一批试点。文/记者 张雷

　　以房管人

　　【名词解释】以房管人是户籍制度改革、城市综合管理的创新管理手段，其核心是把人和所居住(购买或租赁)的房屋关联起来共同管理，逐步探索并完善“以业控人、以房管人、以证管人”的人口管理新模式。

　　【摘要】 “强化以房管人。支持制定房屋租赁条例，推广组织化管理模式，依法管理出租房屋，继续治理群租房问题。”

　　【解读】  多措并举  控制人口无序增长

　　目前，顺义区户籍人口60万，在该区居住半年以上的外省市流动人口24万。 近年来，“以产引人、以业控人、以房管人”多措并举的顺义管理模式已经成为人口管理的一个“标杆儿”。

　　法晚记者上午从顺义流管办了解到，在流动人口规模调控方面，“以房管人”就是一个有效手段。顺义区加强出租房屋管理，一方面按照《北京市出租房屋管理若干规定》和《商品房屋租赁管理办法》等政策要求，进一步规范房屋租赁行为，维护正常的租赁秩序。另一方面，开展群租房等房屋违法出租问题治理行动，加大部门联合执法力度，依法对违法出租行为进行严厉打击，消除出租房屋中存在的各类安全隐患。

　　此外，顺义采取的措施还包括提高行业准入门槛，将人口评估作为产业准入的一个关键环节；不断促进本地劳动力充分就业；不断提升传统商业服务业组织化程度，加强包括再生资源回收、农贸市场等在内的商业服务业网点建设。同时，对不符合区域发展定位的“五小”行业进行清理整顿。文/记者 李洁

　　居住证

　　【名词解释】为引进人才，北京、上海、深圳、青岛、西安等城市相继出台了居住证制度。持有居住证者，在工作、生活等方面可享受当地居民的待遇。北京居住证制度将替代现行的暂住证。

　　【摘要】“做好流动人口基础登记办证工作，建设实有人口服务管理全覆盖体系，推行居住证制度。”

　　【解读】  取代暂住证 居住证不设门槛

　　在昨天的市人大代表询问、政协委员咨询会上，居住证制度成了代表委员们关心的主要问题之一，北京市公安局副局长高煜的桌前，半个小时内就来了6名代表委员询问、咨询。高煜表示，居住证制度和现行的暂住证之间并不是简单的“更名替换”，居住证上附加了更多的公共服务。如果一切顺利，2014年年内有望出台相关政策。

　　北京市公安局人口管理总队总队长刘涛也在接受代表委员询问、咨询时表示，居住证制度正在做前期工作，包括外来人口年龄结构、数量、职业等摸底工作，以及各种功能的负载调研。

　　记者了解到，居住证的样子将类似于身份证，将把个人的基本信息录入，还会考虑搭载磁卡，便于实现一些社会服务功能。

　　“居住证不设门槛，有利于公安机关做这些工作，初步预想是来北京的人员就得在一定期限内办理。”刘涛在接受询问时表示，而且居住证制度正在研究罚则，对于个人不办理或者用人单位不给员工办理的，将进行处罚。文/记者 张雷

　　进京指标

　　【名词解释】是指由北京市的用人单位向市人事局申请的招聘京外生源统招应届毕业生的用人指标，它是毕业生就业落户北京的前提条件之一。

　　【摘要】“加强人口规模调控。”

　　“构建更为灵活的人才引进和使用机制。”


　　【解读】  和去年持平 控制在万人左右

　　本市将加强人口规模调控，是否意味着今年的进京指标要大幅削减呢？对此，市人力社保局相关负责人表示，2014年的进京指标仍和去年持平，不会突破1万人，但以后会呈逐步趋紧态势。

　　市人力社保局指出，今年将会结合首都人口、资源、环境协调发展的客观情况，择优引进急需、紧缺的非北京生源毕业生。实际上，近年来北京市一直在控制高校毕业生的进京指标。

　　在引进政策上，将继续收紧年龄限制。据该负责人介绍，目前，一些已经参加工作几年的人考研的目的并不纯，只是想以研究生身份获取进京指标。“对于只有这么一种渠道进京的正经毕业生来说，本来就物以稀为贵的进京指标就变得更少了。”这位负责人说，“我们不欢迎为了进京而考研的人。”文/记者 白冰