北京人口调控要区分过快增长和过度集聚

山后

中国经济时报

十八届三中全会提出严格控制特大城市人口规模；《国家城镇化规划(2014—2020年)》也提出要严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模……引导人口和产业由特大城市主城区向周边和其他城镇疏散转移。到2013年，北京常住人口达到2114.8万人，人口快速增长以及与此相关的交通拥堵、环境污染等成为困扰特大城市发展的难题，北京市采取了以水定人、以房管人、以业控人等多种人口调控办法，并希望借此降低人口增长速度或适度缩减人口规模。

　　北京人口发展面临的问题应有所区分。


　　北京人口发展面临过快增长和过度集聚的问题。其中，主城区人口过度集聚是北京城市病的主要原因。

　　从北京全市看，人口总量增长速度很快，但相对首尔、东京等大都市圈，人口密度并不大。2013年，北京常住人口达到2114.8万，相比2000年增加55.1%。过去的十多年中，北京是全国人口增长最快的大城市。北京市域内平原和低山区、河谷谷地等适用土地面积约8500平方公里，按此计算，人口密度约为2480人/平方公里，低于东京都市圈(1.3万平方公里、3500万人)的2690人/平方公里。如果按照北京全域1.68万平方公里计算，则人口密度为1258人/平方公里。

　　从主城区看，人口则高度集聚，人口密度也高于东京等城市主城区。北京人口在中心城区高度集中，五环内人口超过1000万人。北京五环内区域面积约650平方公里，与东京完全城市化区域620多平方公里相近，少于纽约市全部城市化区域的790平方公里，高于英国内伦敦地区303平方公里的全部城市化区域，但从人口密度上看，在上述区域内，北京人口密度约为1.5万人/平方公里，高于东京的1.4万人/平方公里、纽约的1.06万人/平方公里、内伦敦地区的1万人/平方公里。

　　产生两个问题的原因既有联系，也有区别。

　　第一，人口总量扩张是经济发展水平高吸引的结果。北京市人口总量扩张与地区经济发展水平以及由此带来的就业机会密切相关。北京市人均GDP水平约是全国平均水平的2.1倍，相比十年前已经下降了1倍多。东京都、大伦敦等地区人均GDP水平虽然高于全国，但也仅为1.5倍左右。环绕北京的河北省不仅缺乏有吸引力的人口集聚点，反而成为北京外来人口的最大输出地，北京外来人口中来自河北省的占1/5强，河北人均GDP水平要低于全国平均水平，而且过去十多年中，与全国平均水平的差距还在增大。比较而言，北京较高的发展水平仍有吸引人口增加的内在动力。

　　第二，人口高度集聚在中心城区既与就业岗位集中有关，也与中心城区行政、优质公共服务等功能高度叠加密切相关。从就业看，优质就业大多集中在中心城区，2008年北京主城区集中了73.74%的就业岗位，比2004年第一次经济普查时提高了1.27个百分点。北京中心城区行政以及教育医疗等优质公共服务又与经济功能高度叠加。粗略估算，北京市东西两城区200多平方公里的土地上，聚集着约90%的国家、市级行政管理机关及附属部门，二环内区域平均不足1平方公里就有1个政府部门。北京集聚了全国最好的教育以及医疗等优质公共服务资源，全国排名前50位的大学中，北京有9所，全国按综合实力排名的前20所重点中学中，北京有6所，北京市各类各级重点中小学也大部分集中在中心城区；北京有51所三级医院，约占华北地区三级医院总数的24%。优质服务集中在中心城区增加了过多额外的通勤量，例如，北京城区每个周一的交通高峰相比其他时间更早、更长，就与主城区外的新城部分寄宿学生入学等有一定关系；北京儿童医院地处中心城区，而外地就诊患儿比重高峰时期也超过70%。

　　北京人口发展中的两个主要问题产生的原因不尽相同，人口调控措施要有所区分。

　　第一，针对人口总量扩张，应进一步强化“以业(产业、就业)控人”的措施。但产业的转移不能仅仅瞄准认为划分的“低端”产业， “低端”产业往往与高端产业伴生，是市场力量的基础上自发形成的，具有旺盛而顽强的生命力。如果一味强调迁出“低端”、发展高端，那么高端产业的伴生产业和更高的发展水平还将进一步增加对人口的吸引力。未来重点应是引导部分产业和经济功能的整体性外迁，而不是零敲碎打、蚂蚁搬家式外迁，特别是要加强与河北省的合作，通过共建产业园区、产业飞地等，鼓励北京企业外迁，带动河北发展，形成北京周边人口集聚的缓冲地带。

　　第二，针对人口高度集聚，一方面要疏解中心城区部分经济和行政功能，鼓励企业和部分政府机构向新城搬迁，例如，韩国中央政府所属国土研究院、负责韩国国有土地和住宅开发的“土地住宅公社”等都在首尔市外。另一方面，重点要从政府可控的资源方面着手，严格限制优质的教育、医疗等公共服务机构进一步在中心城区扩张。实施城市副中心战略，建设人口规模相对较大，具备完整城市功能的副中心城市，重点促进公共服务在中心城区与周边新城范围内的均衡化。