新版“大北京”：求解大城市病

山后

财经国家新闻网

财经国家周刊2014年第2期

时隔近10年，不堪重负的北京城，将重修规划。这一年来的首都政界学界商界各种场合，都在直接间接地不断讨论这一话题。

现行《北京城市总体规划(2004～2020)》提出的一个关键目标，城市总人口到2020年控制在1800万人，但该目标提前10年就已被突破。

与此同时，环境、交通等大城市病征，在北京愈演愈烈。少数人开始离开北京，但更多的人仍在涌入这一权力、资源的核心之地。

早在2011年，北京城市总体规划实施未及一半之时，媒体即传言北京将重修规划，规划的严肃性受到质疑。北京市规划委员会（首都规划建设委员会办公室）其后澄清，并非重新编修，而是要将人口发展的最新情况补充到今后规划的完善过程中。

到如今，不管用词为“补充”、“调整”，还是新一轮的修改，《财经国家周刊》记者所获知的多种迹象表明，形格势禁之下，庞大的北京城，正在描画新的规划愿景。

不过，就北京论北京，腾挪空间仍然有限。新版“大北京”规划，将更加重视区域协作。《财经国家周刊》记者了解到，在北京新机场、交通基础设施、生态保护和城镇化等专项合作方面，北京已与天津、河北互相签署多份合作协议，京津冀越来走近“政策共同体”。

重修北京规划

北京市即将修改实施已近10年的城市总体规划。

虽然现行城市总体规划的期限是到2020年，但“规划赶不上变化”，针对当前首都地区出现的新变化、新状况、新需求、新问题，原版城市“总规”已显露出诸多不合时宜。对其进行调整和增补，渐成京城政商学界共识。

1月12日，北京市规划委员会向《财经国家周刊》记者独家披露了内部正在研讨的城市“总规”修改框架性构想。北京市规划委主任黄艳强调，此次是对现行城市总体规划的“修改”，而非对原有规划的全盘否定和推倒重来。据参与北京“总规”修改前期研究的知情人士透露，目前修改细节仍在内部讨论中。如果进展顺利，有可能在2014年年中形成规划草案上报。

会诊“大城市病”

按官方总结，现行北京市城市总体规划（2004～2020）实施10年来，北京以建设“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”为目标，在筹办举办奥运会等重大事件的带动下，首都职能不断强化，城市的现代化、国际化水平显著提升，基本实现了构建现代化国际城市基本构架的阶段性目标。

然而，在快速发展中，北京也凸显出超大城市常见的问题。

首要问题就是人口增长过快。现行总规提出的一个关键目标，城市总人口到2020年控制在1800万人，但该目标提前10年就已被突破——截至2012年，北京市常住人口已达2069.3万人。

人口的过快增长与资源环境承载力之间的矛盾日益突出。有关专家指出，水资源紧缺将成为制约北京长期发展的重大瓶颈。

北京市还面临的两项棘手难题是，产业结构优化升级任务繁重，城乡二元结构矛盾突出。

2013年9月，在参加清华大学主持召开的“京津冀地区城乡空间发展规划三期报告”研讨会上，北京市副市长陈刚表示，北京市“对低端产业很头疼”。它占用了北京大量的建设用地，但创造的生产总值却非常低，而且还吸引了大量的流动人口，造成了大量的污染和违法建设。陈刚表示，“这件事情一定要抓起来”。

此外，交通、住房、公共服务和环境污染等方面的矛盾凸显，也成为影响首都协调可持续发展和城市竞争力的突出环节。虽然北京已经意识到，解决这些“大城市病”，单靠一己之力难以完成，必须在更大的空间范畴，即“跨区域合作”上求解，但现行总规在这方面却缺乏足够引导，用北京市规划部门的评估意见说，“区域协调发展机制还没有真正建立起来，京津冀区域一体化发展相对滞后”。

基于对现行总规的上述评估意见，规划部门得出结论：北京城市发展中所面临的不平衡、不协调、不可持续问题依然突出。这些问题主要体现在规划的整体性与实施的分散性之间的矛盾一直存在，“规划实施的体制机制有待创新和完善”。

现在看来，北京市修改城市总体规划的政治环境已经成熟。2013年12月12～13日在北京召开的中央城镇化工作会议，对特大型城市发展布局给出两条指导原则：一是严格控制人口规模，二是科学设置开发强度，尽快划定开发边界。

这成为北京市修订城市总体规划的依据之一。黄艳告诉《财经国家周刊》记者，此次总规修改的主要目标，是贯彻落实十八大、十八届三中全会、中央经济工作会议和中央城镇化工作会议对新时期首都发展提出的新要求，并为统筹解决目前发展面临的“大城市病”做好基础性工作。

黄艳表示，此次总规修改将有的放矢，即“抓住困扰北京城市发展的一些重点问题，进行有针对性地调整和优化”。尤其是将以问题导向为方法，“希望能改革规划的编制方法”，也就是“将过去单纯的蓝图式和目标式的总体规划，转变为强调制定公共政策、强调制定实施规划的约束条件”。

北京规委的回复：修规新五条

北京市规划委员会在给《财经国家周刊》记者的回复中，首度披露了北京市下一步城市规划修订工作的战略方向，包括五项内容—

一是明确和强化新时期首都功能职责的战略定位，优化提升首都核心功能，加快宜居城市建设；

二是提出在规划实施中，如何统筹考虑人口资源环境承载能力、严控人口规模和城乡建设用地规模、降低新征占土地规模、减少工业用地比例、提高土地利用效率等等目标的管控政策、路径和条件；

三是优化城乡空间布局，首先做到“两规合一”，即城市规划和土地利用规划的完全统一。黄艳认为，城乡土地空间的管理要在一张图、一种条件下，才能真正遏制城市“摊大饼”式的发展。下一步将通过划定城市增长边界和生态红线，控制建设空间，扩大绿色空间，推动城乡建设集中紧凑发展；

四是改革城乡规划编制的方法和实施管理的方式，从扩张性规划转变为约束性规划，从目标式规划延伸为政策式规划，发挥城乡规划龙头作用，引领新型城镇化可持续发展。并将积极推动城乡规划、土地利用规划、经济社会发展规划的“三规合一”，实现城和乡的统一规划和管理；

五是统筹京津冀城际间交通、能源、水资源、产业、生态的布局，主动融入京津冀城市群发展。

在研究城市规划的专家看来，上述总规修改指导意见中，最具有突破性的是后两条。即强调对规划编制和实施方法进行改革，以及在京津冀城市群发展的基础上制定北京的城市空间发展规划。

实际上，两院院士、清华大学教授吴良镛在1999年就首次提出“大北京”的规划概念。此外，他一直呼吁对“规划被部门化”的现状进行改革。

聚焦“城乡”和“生态”

十八大报告中提出政治、经济、社会、文化和生态文明建设“五位一体”的总体布局，这为城乡规划建设转型指明了新方向。

据此，北京市城市规划修订将“建立城乡统筹规划实施机制”和“划定生态保护红线、强化空间管制”作为工作重点。

具体而言，在城乡统筹方面有两件大事：一是划定城乡统筹的规划实施单元，建立城乡统一的建设用地规划和管理机制；二是重点探索集体建设用地的规划原则和实施策略，引导集体土地的合理流转和统筹、高效、集约利用。

在划定生态保护红线方面，有三项主要内容：一是综合考虑水资源涵养、风沙治理、生物多样性保护等生态要素，划定生态保护红线，强化生态保护和建设；二是通过“绿环、绿楔、河流”等绿色生态体系将平原区划分成多个建设组团，限定城市增长边界，制定管控措施和机制，引导城乡建设集中紧凑发展，防止摊大饼；三是完善生态红线内的财政转移支付等相关政策。有业内分析人士指出，上述两项规划修订重点，均针对当前城市发展突出问题。

北京市集体建设用地规划近于失控、城乡接合部矛盾突出的问题，已成规划部门的心头之患。北京市规划部门有关人士此前曾指出，北京市70%的外来人口，约有将近500万人住在城乡接合部“摊大饼”的地方。这些地方目前还没有被规划真正管理起来。北京市每年通过规划部门放出的用地约30平方公里，但每年为农村不合法占掉的土地却达80平方公里。农村的人口才100多万，但农村的建设用地却跟城市的建设用地一样多。

因而，规划部门担心，如果没有总量控制，农村集体建设用地一旦放开，集体建设用地规划将面临严峻挑战。

生态文明建设，无疑是履行首都职能的重中之重。2013年9月，国务院领导专程到北京调研，对生态治理强调的力度非常大，提出了一系列硬性指标，尤其要求重点治理北京的燃煤、机动车尾气污染。

北京市副市长陈刚曾表示，未来在首都生态治理方面，除了行政措施外，法律和经济措施、社会监督和公众参与等多种措施都将跟上步伐。

跨行政区划协同布局

目前已从“学术共识”逐步转变为“社会共识”、“决策共识”的是，北京要化解自身出现的大城市病，单靠一己之力难以完成，需要着眼于京津冀一体化，在更大的空间范围内谋求跨区域合作。比如大气污染防治，必须由京津冀协同周边省市，共同合力，才能拿出有效措施。

但问题的关键在于，京津冀如何实现协同发展？

国土资源部规划司司长董祚继在接受《财经国家周刊》记者采访时曾建议，京津冀要实现协同发展，不但要各自做好各自的城市规划，还应携起手来共同做一个区域规划。

“区域发展不能用行政区划来分割。北京自身规划好自己的‘布点’，河北、天津也要明确一些点的发展定位。”董祚继建议，统一规划好定位后，再推动产业转移以及医疗、教育等公共服务资源向相应的“点”分类转移。

在给《财经国家周刊》记者的回复中，对于实现京津冀区域协调发展，北京市规划委员会提出了四项构想—

一是以交通设施为先导，促进功能、产业、人口和用地向位于交通走廊上的城镇集中；

二是构建区域生态安全格局，加强京津冀区域北部地区水资源涵养、风沙治理、防护林建设以及南部城镇组团间重要生态廊道的保护建设；

三是促进区域产业布局与城镇体系的对接，共建产业功能区和区域新城，推进区域产业转型升级；

四是推动北京教育、医疗等优质公共服务资源向周边地区辐射，提升京津冀区域整体公共服务水平。

在黄艳看来，区域统筹需要规划先行，政府的主要职责，是通过交通引导和生态规划，促成京津冀城市群向协同布局、基本公共服务同城化方向发展。有迹象表明，北京城市总体规划修订还将面临一些需要跨越的难题。早在2011年，北京市规划部门就曾传出“将于2013年重新修编城市总体规划”，但随后又进行了辟谣。显然，“规划重修”是一个敏感话题。

据北京市政府一位知情人士透露，目前总规修改细则仍在讨论之中，“各个方向、各个层级的人以及利益相关的人，认识都不一样，提出的修改方向也不一样”。

但目前已经达成的一项共识是，2014年将是北京城市规划修编的转折之年。新一轮的总规修编更重要的是面向政策、体现公众的真实需求。不但要听取市直属部门、区县、乡镇的意见，还要让社会公众有机会参与，“因此，时间实际上已非常紧张”。

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筹谋京津冀共同体

由于人口、环境等诸多因素的超载，着眼2020年的现行北京城市总体规划，将面临调整修改。

与此同时，京津冀一体化的国家战略，也在两市一省和有关部门的力推之下，日渐深入。

比如，为治理雾霾，国务院六部委2013年9月联合印发了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》。如今，这已是京津冀必须共同面对的问题、配合执行的任务。

北京重修规划，京津冀一体化，在一定程度上是为北京减负。

“北京自己是很难解决自身问题的，它的出路在于区域协作，就是所谓的‘大北京’。”曾影响北京上一轮城市规划的两院院士、清华大学教授吴良镛说。

为此，吴良镛领衔的课题组拿出包括“畿辅新区”在内的“四网三区”蓝图。中国城市规划设计研究院副院长杨保军也提出跨界的“首都特区”的大胆设想。

对这些学界构想，地方决策者表现出浓厚兴趣，同时也寄望于中央层面更高层次的协调。

北京求解“大城市病”

2013年年底的北京市委十一届三次全会上，市委书记郭金龙指出，人口无序过快增长、大气污染、交通拥堵、部分地区环境脏乱、违法建设等问题，已严重影响到北京的可持续发展，影响首都形象和人民群众的生产生活，必须痛下决心进行治理。

市长王安顺也在报告中提出，2014年经济社会发展重点任务中排在首位的，是着力破解人口资源环境矛盾，坚决控制人口过快增长，坚决抓好大气污染治理，更加自觉地推进京津冀一体化发展。

严控人口的思路，北京拥有中央的“尚方宝剑”。十八届三中全会和中央城镇化工作会议都明确，要严格控制特大城市人口规模。

截至2012年，北京市常住人口已达2069.3万人。与雾霾治理类似，如何化解巨量人口及潜在流入量带来的种种问题，北京靠一己之力已难解困。

中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立告诉《财经国家周刊》记者，北京与河北已达成一项协议，北京市要疏散500万人口到周边地区。

“河北很想接收，但河北建设用地严重短缺。”郑新立为此建议河北省负责人“去把重庆的建设经验学过来”。重庆近年推出的“地票”等制度，腾出大量建设用地指标，已为多地所借鉴。

《财经国家周刊》记者还从国土资源部获悉，2013年年中，该部曾配合中央财经领导小组办公室着手一项调研，拟在河北选择一批具有资源承载力基础的中型城市，通过政策扶持和资源输出使其做大，用以吸纳北京市的人口和产业转移。保定、张家口、承德、秦皇岛等城市，均有可能被列入该扶持计划。

杨保军透露，不久前，有权威部门负责人提出京津冀协调发展的五个方面构想：一是在京津冀大城市群范围内重构区域功能；二是优化城市布局，改善区域内发展不平衡的现状；三是扩大生态空间；四是使用清洁能源，调整能源结构；五是进一步完善区域交通网络。

有关调研组提出，把北京的大学、医院和博物馆等一些文化教育资源迁移到河北省，以疏散北京的城市功能。

在杨保军看来，借助北京在南城兴建新机场的契机，可以选择京津冀交界区域，设立一个“大北京特区”，或者叫“首都特区”，以特区的方式，着眼于解困北京日渐严重的大城市病，并发挥辐射带动作用，促进京津冀的跨区域合作。

吴氏蓝图

提到北京城的规划，就离不开“大北京”规划概念的首倡者、92岁高龄的吴良镛。

2013年9月12日，吴良镛主持的《京津冀地区城乡空间发展规划研究三期报告》（下称“三期报告”）学术研讨会在清华大学召开。北京市副市长陈刚、北京市规划委员会主任黄艳等官员和一批专家到场，一起会诊京津冀区域发展问题。

吴良镛多年来一贯主张要建立城市规划领域的“科学共同体”。1999年，他就呼吁北京城乡(600861,股吧)规划要改变观念，跳出“就城市论城市”的局限。此后十余年，他带领课题组对京津冀地区发展进行了持续跟踪研究，研究成果多次影响北京市的规划决策。

京津冀地区城乡空间发展规划研究一期报告提出的“世界城市”、“双核心”，二期报告的“一轴三带”等观点，基本都得以落地。

三期报告延续之前的课题，针对京津冀地区出现的新现象、新问题，又提出了诸多协调区域发展的新设想,如“四网三区”。

所谓“四网”，是指京津冀应在生态环境保护、交通基础设施建设、社会保障和公共服务体系建设、区域文化发展等涉及公共利益的方面，拟定共同政策，并付诸共同行动，实现人居环境的城镇网络、交通网络、生态网络和文化网络“四网协调”。

所谓“三区”，一是以修建北京新机场为契机，选择机场周边京津冀部分地区，共建跨界的“畿辅新区”，用以疏解北京主城区功能，将部分国家行政职能、企业总部、科研院所、高等院校、驻京机构等迁至“畿辅新区”。该新区还将结合临空产业和服务业，合理布局，目标是发展成为京津冀新的增长区。

其二是以天津滨海新区为龙头，京津冀共建沿海经济区，参照天津滨海新区，赋予京津冀滨海地区更为积极的发展政策。

其三，在河北张家口、承德、保定和北京昌平、怀柔、平谷，以及天津蓟县等地划定适当地域，设立国家级生态文明建设试验区，计划单列于中央政府重点扶持和政策支持的特殊区域，建立京津冀生态保护协调机制，实施长期的生态改善扶持政策。

据悉，这一“四网三区”构想，得到京津冀三地有关部门负责人的积极回应。

谁来统筹主导

北京市规划委员会主任黄艳在三期报告研讨会上透露，北京市此前曾用三类指标，对目前正在实施的城市总体规划进行评估。

其中，特别好的指标包括经济结构、人均GDP、基础设施建设，等等；特别不好的指标，包括公共服务、生态环境等人均指标，这主要是人口增加太快所致；第三类指标是突破的指标，包括人口、用地指标。

“总结下来，如果这次修改总规不在相应的机制、策略、管制上下功夫，规划编了半天，还是会出现这样的问题。”黄艳认为，应该强调规划机制本身的改革问题，最关键的就是避免规划“被部门化”的倾向。

“京津冀一体化”、“首都经济圈”的概念，已在2011年写入国家“十二五”规划，成为国家战略。在此前后，主导或参与京津冀规划的不仅有两市一省本身，国家发改委、住建部等部门和有关单位也各有其主导的相关规划。

在吴良镛看来，行政部门在制定空间政策、法规和规划的过程中，有时囿于本部门之见。京津冀区域协调发展，迫切需要顶层设计。

基于此，《京津冀地区城乡空间发展规划研究三期报告》提出，为保证规划的实施落实，京津冀在逐步完善区域协调机制的基础上，还应组织“共同机构”。

“比如由国务院出面，负责协调京津冀地区的跨区域合作。”三期报告执笔人、清华大学建筑与城市研究所教授吴唯佳表示，京津冀地区的共同发展，或许可以借鉴新加坡模式，在几个区之间实现跨区域的合作开发建设，“或者像美国那样，成立一个华盛顿的国家规划委员会，来统筹首都职能的正常运转和区域拓展”。

有专家指出，京津冀不同于珠三角和长三角，前者是在一个省域范围内；后者区域内发展相对均衡，而京津冀则存在两市一省的行政壁垒，且区域内发展不均衡，北京周边就是河北的贫困带。

北京市副市长陈刚说，要从更高的国家战略和可持续发展方面认识京津冀的合作问题。他也希望由中央层面介入，协调解决京津冀跨区域合作面临的诸多障碍。

“京津冀协调发展问题的重要性、严峻性，现在是前所未有的。”河北省住房和城乡建设厅厅长朱正举建议，在国家层面建立促进京津冀协同发展的长效机制。

在杨保军看来，京津冀区域如果没有协同机制，“各个城市、各个部门的规划都将流于表面，开开会，说完也就拉倒了”。

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“畿辅新区”设想

2013年12月30日，17时30分，北京东三环外的大望路已是灯火辉煌。

比冬夜更长的是人流车流。从国贸桥向东到大望桥，1.3公里，处处是候车长龙。公交车上，很多躯体被挤得变形。

人口过度集聚、交通拥堵不堪，这是重压之下的北京，它如一辆超载的车辆蹒跚向前。人口和交通压力之外，资源匮乏、空气污染、房价畸高等，都成为首都生活的狙击手。

两院院士、清华大学教授吴良镛说，目前北京的“大城市病”，要靠北京、天津、河北一同协作，才能解决。

“畿辅新区”这一构想由此而生。按照构想，在北京六环之外，将出现一个2000平方公里左右的新区，其范围涵盖北京大兴、天津武清、河北廊坊、固安等，可容纳超过500万人口。

2014年，北京新机场将开工建设，在业内人士看来，这是北京市重修规划和京津冀一体化的一个新契机。

新机场选址北京城南大兴区，与河北廊坊交界。规划年客流量1.3亿人次以上，年货运320万吨以上，年起降100万架次。如果全按规划完成，将是世界最大的机场。

吴良镛在其领衔的《京津冀地区城乡空间发展规划研究三期报告》（以下简称“三期报告”）中建议，选择新机场周边部分地区，京津冀共建跨界的“畿辅新区”，用以疏解北京主城区功能，将部分国家行政职能、企业总部、科研院所、高等院校、驻京机构等搬迁至此。

上海机场有限公司总工程师刘武君建议给新机场以自由贸易区的定位，使其成为京津冀新的增长区。

刘曾经在2012年撰文提到过“畿辅新区”的设想，将其分为机场组团、大兴组团、廊坊组团、固安永清组团等。

中国城市规划设计研究院副院长杨保军也认为，可以考虑将新机场片区设为“大北京特区”，或者叫“首都特区”，以“特区”的方式为北京解困，并推动京津冀区域合作。

提法不同，但各方的思路却很一致：北京规划要重修，大北京规划才是出路。

对于“畿辅新区”，北京市副市长陈刚认为“是很好的概念”，但其功能、规模要研究。他担心“很多规划非常理想的新城，如果不符合市场规律和城镇化规律，就变成了大家说的鬼城”。

陈刚的担忧，来自北京新城规划的经验。

过去，北京的新城规划难言理想，无论通州还是亦庄，都未达到缓解中心城区压力的初衷。“比方说通州，当时希望它能带动燕郊、三河，而不是说成为跳板，通过它跑到北京来。”清华大学教授吴唯佳说。

北京国际城市发展研究院院长连玉明认为，新机场建设给三地都带来了机会。“北京很多产业需要外迁，原来都不愿去河北。但如果畿辅新区建立，管理机制、税收分配都可以协商解决，政策与交通跟上，那就不一样。” 在连看来，新机场有功能、有空间，所以会有产业和人口。新区也不只有航空，还可以有铁路、航运，“高铁可以辐射到保定、石家庄和天津，而唐山、曹妃甸是天然良港”。

河北省住建厅厅长朱正举也赞同把北京新机场跑道作为环首都地区新的增长点进行培育，加上曹妃甸新城、黄骅新城等，围绕北京建立若干个河北中等城市。

朱特别提及河北的土地优势。“环首都的14县（市）的土地资源、劳动力资源和邻近北京的区位优势明显，能够承担首都职能疏解的发展空间和基础条件，建议将其纳入拓展区。”

刘武君认为，畿辅新区不仅会成为京津冀经济一体化的枢纽城区，还会促进区域联合开发体制的产生，促成一个新的区域发展时代的到来。

相形之下，北京市官方人士的看法比较低调，北京市规划委主任黄艳表示，各方不要对新机场期待过高，顺义的首都机场目前有超过8000万人次的流量，“都30年了，顺义也没有太起来，这是一个特别长远的事。（新机场）这个区域，其实能干的可能就是一点：交通走廊。”