北京居住证年内出台 积分入户门槛难降

山后

【财新网】（记者 周天）2015年北京市政府工作报告重点工作分工方案近日发布，216项任务全部由市长或副市长“挂帅”，其中，人口控制被提到新高度，同时，备受关注的居住证制度及积分落户政策的研究制定工作，也确定将于2015年12月底前完成。

　　分工方案称，“出台居住证制度，研究制定积分落户政策”，由北京市常务副市长李士祥牵头，北京市发改委、公安局、法制办3个部门主责。北京的居住证、积分落户政策将如何设计和推进，成为公众关注的热点。北京市发改委委员李素芳不久前透露，“先有居住证制度，再有积分落户办法”。

　　不过，通州积分落户试点已提上日程。通州区有关领导向财新记者表示，积分落户试点在2014年就已开始酝酿。不过鉴于中央对北京控制人口所提的要求，目前“只能做减法，加法少许，减法力度要大一点”，通州迁走了近十万人，就可以拿来进行积分落户试点了。对于网传的“持居住证满十年，985院校毕业”等六大条件，该领导透露“具体不清楚，但大概是这么个意思，主要是留下高端人才。”

　　实际上，北京早在去年就将居住证制度列入政府重点工作任务和立法计划中，但迟迟不见下文。国家发改委城市和小城镇中心研究员、中国城市发展研究院副院长袁崇法认为，北京居住证制度出台难就难在其作为首都的特殊地位，面对大量的中央机关和央企，实际上北京市自己也“无能为力”。

　　袁崇法对财新记者表示，总的来看，目前地方上还是处于出台“实施性意见”的阶段，来落实中央文件，相比去年“没有什么新的变化”。

　　但是根据袁崇法的观察，当前普遍存在的一种现象就是，“各地改革不是以满足人口流动为目标，而是以加强城市管理为目的”。出发点并未考虑人口流动，在设置各种门槛时，也没有征求相应人群的意见。再有，对居住证的办理门坎，中央精神原本定的比较低，但现在各地门槛有“越来越高”的态势。

　　袁崇法批评了当前各地“偏好高端人才”的取向，他认为，一个城市的劳动力本就分层次，其劳动力结构中就需要包括高中低档的人才，现在一味要求高素质人才，就会使得很多高素质人才不得不被低层次地使用，“屈才”是一种浪费。

　　而在北京增加人口的来源结构中，包括市场途径和干部调动、国企招工这两大类，通过市场渠道而来的，没机会自然就会返回家乡，而通过政策落户北京的，全家老少都留在北京了，数量很大。但目前官方常常对市场渠道的予以歧视，而对后者优待，有失公允。

　　因此，袁崇法认为，如果施行积分制，首先应当做到广覆盖。一方面，北京要重点解决已经在京生活多年的人口，应尽快将其转为合法市民。另一方面，对北京人口组成中相当一部分的公务员、事业单位、国家直接调动人员，同样应当实行积分制。北京从1978年到现在增长了一千五六百万人，其中一半是调动进京人员，他们一来北京就解决了户口问题，积分制推出后应当一视同仁。

　　然而，居住证制度和积分落户还未出台，北京今年就明确要将常住人口控制在2180万人。北京市政法委书记杨晓超称，目前北京市人口已超过2151万人。2015年留给北京的人口增量空间已不到30万人。在这种背景下，各类控人手段层层加码，“教育控人”、“以水控人”纷纷应运而生，北京一位区政府官员对财新记者承认，从去年开始收紧的教育政策就是控人的一大举措。

　　袁崇法表示，北京的吸引力在于丰富的就业机会和高水平的公共福利水平，高于其他所有城市，因此人口肯定会聚集，人口疏导不应采用强制手段，并且“用行政权力遏制人口流动实际上是做不到的”。袁崇法认为，居住证的初衷是重点解决从农村流动到城市的两亿多人定居的问题，结束他们的候鸟状态，但城乡之间的巨大差距却没有解决，这才是问题的根源。

　　居住证推出的良好初衷并不一定能够实现。根据中央关于居住证的改革文件，办理居住证前提是只需具备“合法稳定住所”、“合法稳定就业”，但地方对“合法稳定住所和就业”等概念具有解释权，从而抬高定居门槛，比如在福建的户籍改革新政中，商品房租赁就不在“合法稳定住所”之列，意味着大量租房人士被排除在外。

　　北京亦掌握解释权，根据北京市发改委委员李素芳透露，“怎么认定合法稳定住所和合法稳定就业，是目前居住证积分入户政策研究的重点。我们将借鉴上海、深圳、广州等地经验，研究积分指标设计和认定办法”。

　　对于各地抬高的门槛和自主权过大的情况，袁崇法认为，应建立全国统一的标准，“在一个标准下设立差别”，区分特大城市、大城市等几档城市后，分不同档次实施，每档标准应统一。但现在是在“不同标准下设立差别”，地方的自由裁量权太大，“有的地方认就业年限，有的地方认学历，有的认能力，还有的认社保，标准混乱”。各地都是根据自身承担公共服务的财力来测算和划定门槛的，但是权力下放应有原则，比如将“稳定就业”和“稳定住所”解释权交给地方政府等此类情况，就会产生新的问题。